Экономика

Раздел продукции
Принятие поправок в Закон о недропользовании, инициативы по ужесточению налогов для добывающих компаний, договоренности Минфина с коллегами за рубежом для отслеживания финансовой деятельности инвесторов – все это звенья одной цепи. В уходящем году во взаимоотношениях казахстанского государства с добывающими компаниями-инвесторами произошел зримый перелом – для кого-то тревожный, но вместе с тем неизбежный

Тревога инвесторов

В нефтегазовой отрасли в нынешнем году произошло несколько знаковых событий, которые во многом определили ее будущее развитие. Главное среди них – беспрецедентный рост цен на нефть, происходящий на фоне крайне тревожной ситуации в западной, прежде всего в американской, экономике. Нестабильность доллара как резервной валюты, ставшая итогом целого ряда негативных явлений (от финансового кризиса до достигшего абсолютного максимума дефицита платежного баланса в США) и желание некоторых крупных государств перевести активы из доллара в евро, с одной стороны, рост потребления нефти в тех же США – с другой, заставляли участников сырьевого рынка играть только на повышение. Мир вступил в период очень высоких цен на сырье, и пока нет ни одного фактора, который мог бы переломить эту тенденцию. На ее фоне в странах-экспортерах нарастает фактор "ресурсного национализма", и это тоже объективный процесс. Государства – собственники недр заинтересованы в максимальном контроле над ресурсами. Отсюда и пересмотр, где поэтапный и мягкий, а где предельно жесткий, отношений правительств стран-экспортеров с зарубежными добывающими компаниями. 2007 год принес сырьевым компаниям целую череду потерь, от нефтегазовых месторождений в Венесуэле до российского проекта "Сахалин-2".

Казахстан, хотя и стремился сохранять имидж страны со стабильным инвестиционным климатом, не остался в стороне от этих тенденций. Ситуация со срывом контрактных обязательств консорциумом Agip KCO на Кашагане стала причиной жестких претензий со стороны правительства к участникам консорциума. Прежде всего это касалось итальянской компании Eni, которая перенесла начало добычи с 2008 на 2010 год, вынудив правительство серьезно корректировать бюджет. Скандал вокруг Eni резко обеспокоил все сообщество компаний-инвесторов в Казахстане. (Правительство, напомним, заявляло о готовности разорвать контракт с Eni и передать ее долю на Кашагане нацкомпании "КазМунайГаз", по аналогии с российским "Сахалином-2". Только после визита Романо Проди в Казахстан Eni разрешили продолжать работу.)

Данный конфликт был подходящим фоном формирования новой законодательной базы в сфере недропользования. Срыв контрактных обязательств итальянцами оказался хорошим поводом продемонстрировать инвесторам готовность государства идти на самые жесткие меры для защиты своих интересов. Но – не более того. Основные тревоги иностранных компаний и европейских организаций касались совсем не инцидента с Eni, а принятых парламентом 27 сентября поправок в закон 1996 года о недропользовании, которые позднее были утверждены главой государства.

Беспокойство инвесторов и основные дискуссии в экспертном сообществе вызвали поправки, дающие право правительству требовать от недропользователя изменения условий контракта или его расторжения. Речь идет, в частности, о статье 45, которая была серьезно расширена в части изменения и расторжения контрактов, а также дополнена пунктом 45-3 об одностороннем отказе правительства от исполнения контракта "в случае, если действия недропользователя при проведении операций... приводят к существенному изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности". Законом расширен список оснований для расторжения контрактов. Например, правительство может в одностороннем порядке разорвать отношения с инвестором, если за два месяца после уведомления он не согласится начать переговоры по изменению условий контракта или если за четыре месяца в ходе переговоров стороны не достигли соглашения в этом вопросе. То есть, в целом, правительство наделяется правом ревизии контрактов на недропользование, которые до последнего времени считались незыблемыми. Для этого, в частности, в закон было введено понятие участков и месторождений, имеющих стратегическое значение, а определение таковых находится в ведении правительства. Как говорится в пояснительной записке мажилиса, впервые в практике отношений с инвесторами "придается обратная сила в части ранее заключенных контрактов". Данное обстоятельство предельно встревожило инвесторов, для которых сегодня очень важно сохранить свое место в отрасли. Дополнительную нервозность ситуации придали описанные события вокруг Eni. Правительство подало сигнал, что нарушение контрактных условий может повлечь прекращение сотрудничества. Тревогу усилило и то, что на фоне всех этих коллизий активизировались сырьевые компании КНР и России, которые давали понять, что могут стать альтернативными операторами на более выгодных условиях, чем те, которые были прописаны в казахстанских СРП 1990-х годов.

Организации, представляющие интересы инвесторов (совет иностранных инвесторов, ассоциация "Казахстан Петролеум" и другие), даже обратились с письмом к президенту Нурсултану Назарбаеву, в котором просили его не подписывать принятые парламентом поправки. Они выразили обеспокоенность чрезмерной, на их взгляд, свободой действий, которую закон предоставляет госорганам, и значительным повышением рисков инвесторов. "Такое ничем, по сути, не ограниченное право государства на фактически немедленное расторжение контракта противоречит законодательству развитых и развивающихся стран, положениям энергетической хартии и подписанным РК двусторонним инвестиционным соглашениям", – сказано в письме. Резкое беспокойство по тому же вопросу выражали и европейские организации. Так, глава представительства Еврокомиссии в Казахстане Адриан ван дер Меер отмечал, что "в ЕС имеются некоторые сомнения по поводу поправок в закон о недропользовании... Мы имеем сомнения относительно этих инициатив, относительно графиков, которые предоставлены в рамках этих изменений операторам, а также у нас сомнения относительно спектра возможностей пересмотра уже существующих контрактов в этом секторе". Однако все это не помогло, поправки были утверждены главой государства. После этого главный вопрос, который обсуждается инвесторами и экспертным сообществом отрасли, сводится к тому, какая система отношений сложится в сырьевом секторе при новых правилах игры.

Казахстанские официальные лица дают понять, что новые регламенты не являются предпосылкой большого передела и серьезной ревизии действующих условий контрактов, однако некоторые ревизии все же возможны. Так, министр энергетики и минеральных ресурсов Сауат Мынбаев на пленарном заседании сената заметил, что "возможность расторжения контрактов относится к ограниченному списку стратегических объектов", который будет небольшим. У компетентного органа, заверил он, не будет возможности трактовать все месторождения как имеющие отношение к национальной безопасности. Но "в то же время ясно, что отдельные крупные месторождения должны регулироваться в режиме стратегических объектов", – подчеркнул министр. Объясняя, почему так жестко ставится вопрос, в правительстве поясняют, что как сами контрактные условия, так и их выполнение в ряде случаев решительно не устраивают казахстанскую сторону. "Речь здесь идет не только об угрозе национальной экономической безопасности республики, но и о таких формах осуществления контрактов, которые представляют эту угрозу", – отмечает по этому поводу вице-министр индустрии и торговли Жанар Айтжанова на страницах "Панорамы".

Цена вопроса

Претензии к контрактам и их исполнителям, понятно, возникли не вдруг; другое дело, что проблема защиты экономических интересов Казахстана обостряется именно сейчас, в период сверхвысоких цен на нефть. Как известно, налоговые отношения в рамках СРП до 2001 года вообще не регулировались казахстанским законодательством и устанавливались индивидуально. В дальнейшем были введены плавающие шкалы, привязанные к рентабельности, параллельно для новых СРП отменен налог за использование полезных ископаемых (роялти). В итоге недропользователь получил возможность снижать ставки налогов через управление затратами и другими факторами, влияющими на плавающие шкалы. "К примеру, несмотря на наличие достаточных собственных финансовых поступлений, компании проявляют тенденцию к использованию заемного капитала, проценты по которому относятся на возмещение затрат, – отмечает по этому поводу ведущий специалист Минфина РК Ерлан Корбозов. – В данной ситуации усложняется механизм налогового администрирования и обостряется необходимость госконтроля над применением трансфертных цен".

Понятно, что инвесторы широко пользовались такой свободой. И без того работая в сверхкомфортных условиях по контрактам 1990-х годов, без экспортных пошлин, пользуясь возвратом НДС для экспортеров и к тому же имея очень высокие доли в разделе продукции по условиям СРП, компании этим не удовлетворялись. Они могли, например, снижать роялти за счет транспортных затрат в два раза и даже более. Но особенно очевидными действия сырьевых холдингов по снижению налоговой нагрузки стали после ввода в 2001 году "плавающего" режима расчета. Наиболее весомым снижение было у крупных компаний, способных показать высокие затраты на модернизацию, закупку оборудования и т. п. Счетный комитет мажилиса парламента публиковал данные, согласно которым, например, по ОАО "СNPС Актобемунайгаз" налоговая нагрузка снизилась с 36,1 проц. в 2003 году до 16,1 проц. – в 2004-м. По компании "ПетроКазахстан" коэффициент снизился, соответственно, с 26,8 до 21,4 проц. Вообще, очевидно, именно в те годы сложилась ситуация, которая впоследствии привела правительство к радикальным мерам в отношении инвестиционных контрактов. Как это ни странно, минимальные коэффициенты налоговой нагрузки в Казахстане оказались у самых крупных предприятий как нефтяной, так и других добывающих отраслей. Например, коэффициент налоговой нагрузки "Карметкомбината" в 2000 году не превышал 5,9 проц., снизившись до 3,3 проц. в 2003-м и до 2,5 (!) – в 2004-м. Здесь действительно уместно было вести речь об угрозе экономической безопасности Казахстана, поскольку всего чуть более 90 крупных предприятий, в подавляющем большинстве сырьевого сектора, формируют около 80 процентов всех налоговых поступлений в республиканский бюджет.

В последние годы законодательство в сфере недропользования ужесточалось несколько раз. Постепенно урезались привилегии инвесторов, их "поле для маневров" с налогами и параллельно расширялись контрактные полномочия казахстанской стороны. Хотя каждый раз правительство оговаривало, что нововведения касаются лишь новых контрактов, в то время как в отношении старых действует "дедушкино правило" – принцип незыблемости условий. В 2004 году, в частности, был введен рентный налог за использование месторождений. В том же году поправки в закон о недропользовании предоставили правительству приоритетное право на выкуп высвобождающихся долей в сырьевых проектах. Это позволило НК "КазМунайГаз" выкупить 8 процентов в Северокаспийском проекте. В 2005 году новые законодательные поправки предоставили правительству право на преимущественный выкуп акций и активов нефтедобывающих предприятий, благодаря чему правительство вмешалось в переговоры по покупке китайской CNPC компании "ПетроКазахстан", в которой КМГ впоследствии получил 33 процента. В целом был пересмотрен целый ряд налоговых норм, благодаря чему, например, поступление налога на сверхприбыль в 2006 году увеличилось в 2,6 раза по сравнению с 2005-м (повлиял, конечно, и рост цен на нефть). В целом последовательное ужесточение налогового законодательства привело к тому, что доля поступлений в бюджет от нефтяного сектора выросла с 5 проц. в 1999 году до почти 40 проц. в 2005-м.

В ноябре, практически сразу после принятия поправок в закон о недропользовании, правительством был представлен целый блок новых налоговых инициатив. Их принципиальное отличие, по мнению экспертов, состоит в том, что упомянутые поправки дают возможность применить эти налоговые нормы как к старым, так и к новым контрактам. К тому же некоторые предложения (в частности, по природной ренте – роялти) относятся только к старым СРП, поскольку этот налог не использовался в контрактах после 2001 года. Пятого ноября Министерство экономики предложило изменить порядок исчисления и повысить действующие ставки роялти. Правительство, как пояснил начальник управления налогообложения недропользователей департамента налоговой политики и прогнозов МЭБП РК Галымжан Жакупов, не устраивает ситуация, когда компании уменьшают базу обложения роялти на сумму расходов по перевозке сырья к пунктам его продажи. Такая уловка позволяет им искусственно снижать налог чуть ли не вдвое. "Недропользователи при определении сумм роялти, подлежащих уплате в бюджет, уменьшают базу обложения на расходы по строительству и капремонту дорог, ремонт, содержание автомобилей и прочее, считая это расходами по транспортировке. Таким образом, на сегодня в лучшем случае мы облагаем роялти только 30–50 процентов рыночной стоимости полезных ископаемых", – отметил г-н Жакупов по этому поводу. В тот же день, пятого ноября, Министерство экономики отклонило предложения ряда отраслевиков ввести специальный налоговый режим для компаний – операторов месторождений "с высокой степенью выработанности и тяжелыми условиями добычи". Логика, по словам г-на Жакупова, проста: в свое время недропользователи брали контракты на эти месторождения, значит, их обязательства должны соблюдаться без послаблений. 12 ноября Минфин выступил за отмену возврата НДС экспортерам, не занимающимся переработкой сырья. Норма о возврате НДС вводилась для компаний-переработчиков, в то время как пользуются ею, как признает правительство, в основном сырьевики. Наконец, 22 ноября руководство Минфина заявило о намерении заключить с коллегами ряда стран соглашения о противодействии уклонению от уплаты налогов недропользователей, которые работают в Казахстане. Речь, как отметил начальник специализированного отдела Налогового комитета Даулет Ергожин, прежде всего, идет о контроле экспортного трансфертного ценообразования. Первыми на предложение откликнулись итальянцы: соглашение с их налоговой полицией уже подписано.

Скорее всего, это еще не все новшества, с которыми придется столкнуться компаниям-инвесторам. Предложений еще много. Например, директор департамента бюджетного планирования и экономического анализа НК "КазМунайГаз" Айзада Аккайсиева считает нужным доработать Налоговый кодекс по вопросам раздела продукции. По ее мнению, нужно применять один критерий определения доли государства в разделе прибыльной продукции, а не три (R-фактор, внутренняя норма рентабельности подрядчика и ценовой фактор). При действующей системе, говорит г-жа Аккайсиева, для расчета значений всех трех триггеров надо знать порог прибыльности продукции недропользователя, что неосуществимо в принципе: понятно, что он заинтересован завышать этот показатель. Если же взять за основу один постоянный критерий – объем добычи нефти, то расчет становится гораздо прозрачнее.

Словом, ужесточения, скорее всего, еще не закончены. И этот наш в целом вполне цивилизованный "ресурсный национализм" соответствует моменту. Цена вопроса в данном случае определяется ценами на нефть. В свою очередь, для компаний-инвесторов, которые стремятся сохранить статус-кво в Казахстане, на первое место выходит вопрос о том, какой линии в отношениях с казахстанской стороной нужно придерживаться.

Представители компаний, которые уже давно работают в республике, считают, что в основе стратегии должно быть твердое следование условиям контрактов, соблюдение законодательства и поддержание позитивного общественного имиджа. Многие компании сейчас как никогда стремятся быть на хорошем счету, тратят десятки миллионов долларов на решение социальных проблем регионов. Они вкладывают в местные социальные акции и программы значительно больше того минимума, который прописан в СРП и соглашениях с правительством. В общем, инвесторы по-прежнему стремятся к партнерству. Как отмечает Патрисия Грэхэм, директор департамента по связям с общественностью и правительством компании "ЭксонМобил Казахстан Инк.", "наша компания привержена созданию долгосрочного позитивного социального эффекта через развитие успешного партнерства, построенного на взаимном уважении и доверии. Повышение уровня жизни и стабильности общества, в котором мы живем и работаем, способствует нашему долгосрочному успеху. Компания "ЭксонМобил Казахстан Инк." реализует целый ряд социальных проектов в области здравоохранения, образования и науки". Кстати, представители компании уточняют, что менеджер Виктор Самарин, который ранее комментировал нашему журналу позицию иностранных инвесторов, сейчас не работает в "Эксон Мобил". Хотя высказанное им мнение в компании разделяют: требования контрактов и законодательства нужно не только соблюдать, но и делать все, чтобы интересы Казахстана реализовывались в полной мере.

Аналогичное мнение высказывают в компании "Карачаганак Петролеум Оперейтинг" (КПО). "Успешной реализации нашего проекта в большой степени способствуют партнерские отношения, сложившиеся между государственными органами, местным населением и компаниями – участниками Карачаганакского консорциума", – отмечает гендиректор КПО Роджер Фокс.

В целом такая прагматичная линия характерна для многих компаний-инвесторов, которые рассматривают последние события в отрасли как естественные, хотя и не самые приятные. Эту позицию обобщил Юрген Ригтеринк, сопредседатель рабочей группы Совета иностранных инвесторов при президенте РК: "Несмотря на то, что было вокруг Кашагана, инвесторы рассматривают это как единичный инцидент, – отмечает г-н Ригтеринк. – Думаю, уверенность инвесторов по Казахстану не поколеблена. Ведь Казахстан – страна, которая все еще очень притягательна, и она будет продолжать притягивать поток иностранных инвестиций. Нет другой страны в регионе, которая была бы так успешна в экономических реформах". Как видим, конфликтной ситуации в отрасли нет, хотя нововведения последних двух месяцев вызвали среди инвесторов некоторую тревогу. Баланс интересов здесь, безусловно, будет найден, но на основе уже новых правил игры.

Налогообложение в недропользовании
На сегодняшний день в мире существуют две основные системы предоставления права пользования недрами: разрешительная (лицензионная) и договорная (контрактная).
При разрешительной системе государство на конкурсной основе распределяет лицензии на пользование природными ресурсами и заключает лицензионное соглашение. Хозяйствующая компания при этом сама уплачивает все налоговые сборы. Развитые страны, такие как США, Великобритания, Канада, Австралия, Норвегия и др., отдают предпочтение именно этой форме управления недрами.
Основными видами платежей в лицензионной системе являются бонусы, ренталс, роялти и налоги. Бонусы являются разовыми платежами и не служат значительным источником финансовых поступлений для государства. Ренталс (арендная плата) – не зависит от добычи или прибыльности производства, дает государству возможность получать систематический доход с момента заключения соглашения. Роялти рассчитывается как процент валового дохода производителя. В мировой практике величина роялти может доходить до 50–51 проц., но в большинстве стран равна 12,5–20 проц. стоимости добытой нефти.
При договорной системе предоставление права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором. И главное отличие между двумя этими системами заключается в том, что при лицензионной, государство вправе по своему усмотрению изменять налоговую нагрузку, при договорной – нет.
Наиболее распространенными вариантами договорной формы являются лицензии и концессии или соглашения о разделе продукции (СРП). В этом случае инвесторы получают право только на часть добываемого сырья или доходов от продажи углеводородов. Другая часть передается государству в счет оплаты за пользование природными ресурсами. Риск поисково-разведочных работ несет инвестор.
Как правило, в чистом виде договорной или разрешительной системы недропользования практически не существует. Во многих государствах, где разработка и добыча полезных ископаемых осуществляется на основе разрешительной системы, недра предоставляются национальным компаниям, находящимся под контролем государства. Они-то и заключают договоры с инвесторами о совместной разработке месторождений полезных ископаемых, о распределении получаемой продукции. В принципе, такой механизм является СРП и характерен для Китая, Азербайджана, Египта, Индонезии, Нигерии, Сирии и других стран, где созданы национальные нефтяные компании.
В России соглашения о разделе продукции регулируются отдельным федеральным законом и стороной соглашения выступает не специально уполномоченная компания, а непосредственно государство.
В США практикуется лицензионная система. За право пользования недрами взимается роялти, которое составляет для континентальных месторождений – 1/8, а для шельфовых – 1/6 выручки от добытых углеводородов. Роялти начинают взиматься сразу после начала добычи нефти из скважины. За пользование недрами в соответствии со стоимостью запасов полезных ископаемых, начисляется арендная плата. При проведении торгов взимается разовый платеж – бонус. За право на проведение поисковых и разведочных работ на определенной территории компании платят ренталс в размере 741 доллар за 1 кв. км в течение первых пяти лет и 1235 долларов за 1 кв. км после пяти лет. Разработчики нефти и газа уплачивают также налог на прибыль – 35 процентов. Отдельные штаты могут устанавливать свой подоходный налог.
В Великобритании действуют три различные схемы налогообложения недропользования. К месторождениям, освоение которых было начато до конца марта 1982 года, применяют роялти, налог на нефтяной доход и налог на прибыль. Введенные в разработку после 31 марта 1982-го месторождения освобождены от уплаты роялти, а для вступивших в эксплуатацию с апреля 1982-го по март 1993-го – налог на нефтяной доход и налог на прибыль. Для месторождений, введенных в эксплуатацию после марта 1993-го минимальная ставка совокупного налога составляет 30 проц. Роялти уплачивается с самого начала добычи, а налог на нефтяной доход вступает в силу после того, как окупятся инвестиции. Налог на прибыль уплачивается до наступления окупаемости капитальных затрат.
В Канаде нефтедобывающие компании также выплачивают роялти. Ставки составляют от 8 до 16 процентов стоимости добытой сырой нефти и могут изменяться правительством в одностороннем порядке. Однако в канадском законодательстве существуют административные и судебные процедуры, позволяющие компаниям оспаривать размеры ставок.
Что касается стран со смешанной системой, то там ситуация следующая. В Египте разработка нефтяных месторождений осуществляется на основе СРП. По поводу каждого соглашения издается специальный закон. Все риски, связанные с геологоразведкой, несет компания-недропользователь. Потом создается операционная компания, где участниками являются государство (50 проц.) и частный капитал. Раздел нефти осуществляется в зависимости от величины специального коэффициента – накопленные доходы недропользователя, деленные на его инвестиции.
Разработка нефти и природного газа в Индонезии также осуществляется на основе СРП. Компания уплачивает единовременный и невозвращаемый бонус при подписании СРП. Для большинства нефтяных СРП раздел прибыли устанавливается в соотношении 85 (правительство) к 15. Компания компенсирует предыдущие расходы или оплачивает первые три года работы. После этого месторождение делится пополам между правительством и подрядчиком.
Нигерия использует совместные операционные соглашения и СРП для работы с иностранными инвесторами. Основным акционером является государство, которое и предоставляет добывающим компаниям гарантированный минимум прибыли после уплаты налогов и роялти. Государство уплачивает компаниям бонус в денежной форме за увеличение запасов. Нефть, добытая в соответствии с СРП, разделяется на налоговую – для уплаты налогов, роялти и концессионных платежей правительству, затратную – для возмещения недропользователю капитальных инвестиций и операционных расходов; прибыльную – добытая нефть с вычетом налоговой и затратной. Последняя делится между государством и компанией, с которой договор заключен.

http://www.continent.kz/

А.Иконников
КонтиненТ