Закона.Нет

Елена Тихомирова, Взгляд, 25.01.2008

Как и куда расходуются деньги из «нефтяной кубышки» - не знает никто. Почти никто…

Прежде чем разбазаривать Национальный фонд, как предлагают банкиры, не лишним будет узнать - сколько денег в нем есть и куда они уходят. Согласно законам Казахстана народ является собственником недр, но едва ли найдется отрасль, которая была бы настолько «непрозрачной». Сотрудники фонда «Сорос-Казахстан» провели исследования и обнаружили, что большинство финансовых операций Нацфонда - тайна за семью печатями не только для населения, но и для многих чиновников и депутатов.

Самая главная загадка, по словам Антона Артемьева, директора программы Kazakhstan Revenue Watch, - это распределение средств. Сегодня никто четко не может сказать, сколько денег из Национального фонда получили та или иная отрасль или область и на какие нужды они были потрачены, - таких данных просто нет. Либо они засекречены даже от депутатов парламента. В течение нескольких лет фонд «Сорос-Казахстан», а также ряд казахстанских НПО занимались «рассекречиванием» нефтяных поступлений. Эта работа увенчалась созданием коалиции НПО РК «Нефтяные доходы - под контроль общества!» и рядом заявлений, сделанных от ее имени. Антон Артемьев полагает, что дело сдвинулось с мертвой точки.

Коалиция против кулуарности

- Почему фонд «Сорос- Казахстан» участвует в столь неприятном для чиновников всех рангов начинании? Сделать доходы от недр более прозрачными - да это же покушение на святое! В чем причина вашего участия в коалиции НПО?

- Фонд является одним из учредителей, основателей коалиции, созданной в 2004 году по инициативе 13 организаций. Это фактически была идея, которая витала в воздухе: в какой-то момент мы поняли, что добиваться прозрачности в добывающем секторе лучше сообща! Все НПО являются учредителями коалиции в равной степени, нельзя сказать, что наш фонд проявлял большую активность, чем другие. Но наше участие, думаю, помогло, потому что мы работали в этом направлении с 2002 года, нашим центральным офисом в Нью-Йорке реализовывался проект мониторинга доходов Каспий¬ского региона.

Азербайджан и Казахстан были выбраны для исследования, поскольку в этих странах существуют проблемы с прозрачностью доходов, и был разработан ряд рекомендаций, то есть проделана определенная работа. Мы с радостью представили наши выводы и отчет «Каспийские нефтяные доходы. Кто окажется в выигрыше?» членам коалиции. Отталкиваясь от рекомендаций фонда, мы и начали дальнейшую работу.

- В ходе исследований, сделанных фондом «Сорос- Казахстан» самостоятельно, были выявлены проблемы с прозрачностью доходов?

- В 2002-03 годах было действительно очень много проблемных мест. Во-первых, Национальный фонд, в то время его отчеты публиковались раз в год и в очень обобщенной форме. Было крайне мало информации об управляющих фонда, о составе и содержании встреч Национального совета.

В сентябре 2002 года была провозглашена Международная глобальная инициатива прозрачности добывающих отраслей промышленности (EITI). Одним из первых в регионе к EITI присоединился Азербайджан. И встал логичный вопрос: почему Казахстан не последовал его примеру? Наша коалиция поставила своей целью добиться присоединения Казахстана к EITI. И это произошло в 2005 году.

Суть инициативы очень проста: компании должны предоставить сведения о том, сколько они платят в бюджет, а правительство - сколько оно получает от добывающих секторов. А после третья независимая сторона сверяет эти цифры, и в идеале они должны совпасть. В то время эта информация не была доступна общественности, о ней можно было только мечтать.

Еще одной проблемной зоной стала прозрачность контрактов. В отличие от Азербайджана очень часто соглашения о разделе продукции, лицензионные контракты в Казахстане не являлись достоянием общественности, как, впрочем, не являются и сейчас. Собственно поэтому коалиция и выступила с заявлением. Мы намерены и дальше работать в этих направлениях, в большей степени продвигая инициативу прозрачности, поскольку она является важнейшим шагом к открытости. Содержание контрактов компаний - более сложная тема, она требует долгих, непростых переговоров с представителями бизнеса, правительством, гражданским обществом. И без наличия какой-то дискуссионной площадки, какого-либо форума, понимания интересов сторон к такой теме вообще невозможно подступиться. Инициатива прозрачности более проста.

- Каково в настоящее время состояние прозрачности доходов бюджета от добывающих компаний, и можно ли сказать, что за годы работы что-то изменилось в лучшую сторону?

- Сегодня не публикуется информация от каждой добывающей компании, все сведения просто суммируются, предоставляются в обобщенном отчете. Но, тем не менее, работа по присоединению Казахстана к инициативе и по подготовке отчета сблизила стороны.

Раньше правительство вело с компаниями двухсторонние переговоры, контракты не обсуждались вообще. Народ, будучи владельцем недр, в этой схеме попросту не присутствовал, о нем как-то забывали. Но население должно быть третьим участником этих переговоров, по крайней мере, оно должно быть информировано об их ходе.

Инициатива прозрачности здесь очень важна, так как она обязывает гражданское общество участвовать в процессе. Это своего рода джентльменское соглашение, но его статус таков, что нарушить его вряд ли кто-то риск¬нет. Есть вещи, которые очень сильно скажутся на имидже, поэтому закреплять здесь что-то законодательно нет необходимости. Благодаря инициативе все стороны собрались, наконец, вместе, на национальном уровне стали обсуждать вопросы прозрачности добывающего сектора.

Я думаю, что, начав разговор об инициативе, легче перейти к другим проблемным моментам: прозрачности контрактов, социальным инвестициям компаний в регионах, прозрачности доходов от транзита энергоресурсов. Это открытые двери, без прозрачности доходов вообще не представляется возможным говорить о прозрачности Казахстана как такового. Представьте себе, что вы собственник какой-то компании, управляющий распоряжается ею от вашего имени, но при этом вы не владеете информацией, какие договоры управляющий заключает и какие в них условия, какие вы получаете доходы. В бизнесе подобную ситуацию просто невозможно представить. Но она существует на данный момент в Казахстане: народ - собственник недр, но он лишен возможности спрашивать с правительства, куда, в каком объеме поступают эти средства, на что правительство их расходует.

Вопросы вызывали смех

- Нет ли препятствий для раскрытия условий заключенных сделок со стороны законодательства, охраняющего коммерческие тайны?

- Соглашения между компаниями и правительством были подписаны на 30-40 лет. Кашаган - это вообще один из тех проектов, на котором базируется экономическое развитие Казахстана, все наши прогнозы строятся на доходах от этого месторождения, и не знать условий сделки - это странная ситуация. Другое дело, что раскрытие контрактов чисто технически не решит всех проблем, поскольку для их понимания нужно специальное образование.

Но надо привлекать экспертов, которые объясняли бы тонкости через СМИ, доносили бы до населения детали и подоплеку. Часто слышишь доводы, что раскрытие деталей контрактов невозможно, потому что нарушит конкурентоспособность компаний, раскроет слабые места. Но на самом деле, основываясь на мой опыт работы с экспертами в неф¬тяной области, могу сказать - они все знают, на каких условиях работают их коллеги, информация все равно просачивается. Фактически все, что говорят в кулуарах, что обсуждают на интернет-форумах, нужно просто формализовать. Вывести из разряда коммер¬ческой, государственной тайны.

- Известно, что многие оппозиционные партии включали в свою программу пункты о прозрачности нефтяных доходов, но в этом направлении не слишком продвинулись. Кроме деятелей коалиции НПО, поддерживают ли вас какие-либо казахстан¬ские организации или лидеры?

- Думаю, очень многие задавались вопросом о доходах, закономерно, что политические партии поднимали эту тему. Другое дело, что мы, когда создавали коалицию, намеренно решили - она никак не будет пересекаться с деятельностью политических движений. Мы дистанцировались. Поэтому если наши заявления звучат схоже, то это только потому, что проблема лежит на поверхности и инструменты и методы ее преодоления достаточно очевидны.

Вообще же происходит эволюция в развитии отношений между правительством, компаниями и гражданским обществом. Помню, вначале с нами просто не хотели разговаривать по этим во¬просам, такое невозможно было себе представить в принципе. А сегодня начинаешь встречать понимание, все меньше во¬просов, которые звучат фантастически. Три года назад просто упоминание о раскрытии контрактов в добывающих отраслях вызывало смех. Сейчас очень многие, в том числе представители правительства и депутатского корпуса, поднимают тему прозрачности. Она перестала быть табуированной.

Вообще же инициатива прозрачности находится под персональным контролем премьер-министра Карима Масимова. Он дал несколько конкретных поручений чиновникам, в том числе представителям компании «КазМунайГаз», которые перекликаются с нашими рекомендациями.

- В Казахстане очень часто обсуждается так называемый «кувейтский вариант», по которому каждому жителю полагается определенная рента от доходов добывающих отраслей. На ваш взгляд, он реалистичен?

- Здесь нужно рассматривать весь механизм целиком. Как вы знаете, с нового года действует новая концепция Национального фонда, согласно которой все средства добывающих компаний, собранные в качестве налогов и других сборов, направляются в фонд, и лишь затем часть из них - в бюджет на финансирование программ развития.

Мы попытались выяснить, какая часть этих трансфертов доходит до областных бюджетов. Знать, сколько денег Нацфонда в бюджете каждого региона, нужно хотя бы для того, чтобы объяснить жителям недобывающих регионов, что они тоже имеют какую-то долю нефтяных богатств страны. И вопросы прозрачности их тоже касаются, поэтому они также должны занимать по этому вопросу активную позицию.

Мы не смогли это выяснить. Трансферты смешиваются на этапе поступления из Нацфонда в республиканский бюджет, увидеть на областном уровне движение этих денег фактически невозможно. А что касается «кувейт¬ского варианта», то мы делали подобные подсчеты и выяснили: получилось на душу населения около 5 долларов национальных доходов, то есть такая мизерная сумма, что ее даже обсуждать сложно. Другое дело, что есть «аляскинская модель», когда дивиденды идут с инвестиционного дохода. Но и в этом случае накопления пока ничтожны. Существует еще «норвежская модель», когда деньги аккумулируются на пенсионных счетах и все кровно заинтересованы в прозрачности доходов в добывающем секторе. Но в Казахстане сейчас нет какой-либо ярко выраженной модели, она вырабатывается на ходу, и есть моменты, которые нужно корректировать уже сейчас.

Депутаты не в теме

- Что вы можете сказать относительно авантюристских, как полагают эксперты, планов по использованию Нацфонда на нужды отдельных сфер бизнеса?

- Начать с того, что мы давно говорим о необходимости закона о Национальном фонде, в котором было бы все четко прописано. Сегодня есть некоторые статьи в различных нормативных актах, но нет единого документа, который прошел бы публичные обсуждения и был принят. Проблема еще и в том, что депутаты также лишены возможности детально «мониторить» доходы и расходы Нацфонда. Народные избранники знают не больше, чем мы с вами. Расходы утверждаются по формуле, данной Министерством финансов, перед депутатами никто не отчитывается.

Закон позволил бы прописать и продумать очень многие вопросы, позволил бы депутатам быть более вовлеченными в процесс еще на стадии распределения. Надеюсь, что капля камень точит, и рано или поздно мы к такому закону придем. От чиновников мы уже не слышим категоричного «нет», а представители компаний в частных беседах заявляют, что они недовольны тем, как распоряжаются их деньгами, выплаченными на социальные нужды.

Опять-таки должна быть четкая концепция использования Нацфонда, он должен работать на казахстанскую экономику, а часть инвестиций вполне нормально вкладывать внутри страны. Но нужна публичная дискуссия - куда именно эти деньги будут вкладываться?

Сегодня распределение происходит без согласования с народом, а использование Нацфонда - это вопрос, достойный референдума. Важно избавиться от кулуарности. Сегодня, как мы убедились, многие казахстанцы просто не знают о существовании Национального фонда. Возникает вопрос: почему фонд «Сорос-Казахстан» должен заниматься просветительской работой, почему этого не делает правительство республики? Но о работе с населением пока нет и речи.

- Легко ли работать в условиях, когда ни рядовые казахстанцы, ни политические партии, ни местные НПО фактически ничего не могут сделать самостоятельно? В преддверии нашего председательства в ОБСЕ дела с демократией в Казахстане обстоят хуже, чем раньше, гражданская активность снизилась. Будут ли изменения глобальной стратегии фонда «Сорос-Казахстан» в связи с изменением политиче¬ской ситуации в республике?

- Я бы не сказал, что казахстанские общественные деятели не ведут активной работы. Например, работу над инициативой прозрачности мы начали с 13 организациями, сейчас в коалицию входят более 60 НПО - результат налицо. Мы будем продолжать работу над своими проектами.

У нас целый ряд сфер деятельности, прозрачность - лишь часть, очень важная, но не единственная. Наша основная цель - продолжение создания гражданского общества в Казахстане. От грядущего председательства в ОБСЕ цель никак не зависит. Мы по-прежнему будем поддерживать неправительственные организации как основных инициаторов, посредников между гражданами и властью. Правовая реформа, медицина, образование, бюджетная сфера - это те отрасли, в которых мы будем добиваться прозрачности, правосудия, справедливости.

КУБ